Kansalaistiivistelmä:
Manner-Suomen Maaseutuohjelman kautta Suomi on saanut käyttöön 8,2 miljardin euron rahoituksen maaseudun kehittämisen toimenpiteisiin vuosina 2014–2020. Ohjelmassa on kansallista rahoitusta 5,8 miljardia ja loput Euroopan Unionin myöntämää rahoitusta.
Tässä raportissa arvioidaan, miten ohjelman kautta on pystytty saavuttamaan sille määriteltyjä ympäristötavoitteita. Selvitys jakaantui kolmeen osuuteen: tapaustutkimuksiin, ympäristötoimien toteutuksen tarkasteluun ja niiden vaikuttavuuden arviointiin.
Tapaustutkimukset:
Maa- ja metsätalousministeriö (MMM) määritti tapaustutkimuksiin seuraavat neljä teemaa: 1) ilmaston muutoksen sopeutuminen, 2) kerääjäkasvien viljely, 3) vesiensuojeluhankkeet sekä 4) yritysrahoituksen ympäristövaikutukset.
Maaseutuohjelman monien toimenpiteiden todettiin tukeneen tuottajien riskienhallinta- ja joustokykyä erilaisissa globaalimuutoksissa. Ympäristökorvausjärjestelmä kannustaa käyttämään ravinteita hallitusti, kierrättämään orgaanisia aineita ja ravinteita, monipuolistamaan tuotantoa ja omaksumaan uusia tuotantoteknologioita (esim. talvi-aikainen kasvipeitteisyys, kerääjäkasvien käyttö). Nämä toimet auttavat vähentämään tuotannon ympäristövaikutuksia sekä alentamaan tuotannon kustannuksia ja riskejä. Monipuolinen tuotanto, yritystalouden vakaus ja pellon kasvukunnon ja vesitalouden hallinta ovat avainasemassa ilmastonmuutokseen sopeuduttaessa. Investointituet, neuvonta (Neuvo2020) sekä erilaiset tiedonsiirtohankkeet ovat osaltaan auttaneet kehittämään tuotantoa ja uudistamaan laitekantaa.
Kerääjäkasvien viljely otettiin laajasti käyttöön. Vuonna 2018 kerääjäkasvien kokonaisala oli noin 123 000 hehtaaria, josta kevätviljapeltoja oli yli 80 %. Puolella alasta käytettiin apiloita ja puolet oli heinäkasveja (2/3 italianraiheinää, 1/3 monivuotisia heinälajeja). Onnistumiseen vaikuttaneita tekijöitä olivat kylvösiemenen määrä, kylvötekniikka ja -ajankohta sekä kasvuolot. Suurin osa kerääjäkasvustoista oli luokassa hyvä tai kohtalainen. Peltomaahan laskettiin jääneen vuosittain 240 000 tonnia kerääjäkasvien kuiva-ainetta, josta yli puolet oli juuristoissa. Typen huuhtoutuminen väheni kerääjäkasvien ansiosta ainakin 300 tonnia vuodessa.
Vesiensuojeluhankkeet kohdistuivat maatalouteen, ravinteiden kierrätykseen, vesienkunnostukseen sekä metsätalouteen. Hanketoiminnan myötä on kehitetty alueellista vesiensuojelun osaamista ja luotu yhteistyöverkostoja. Biokaasun tuotanto on selkeästi ollut yksi tämän ohjelmakauden kärjistä, missä on akuutisti tarvittu tukea menetelmäosaamisen kehittämiseen. Viljelijälähtöistä ja käytännön kokeilutoimintaa sisältävää hanketoimintaa kannattaa edelleen jatkaa. Hankerahoitukseen liittyvänä haasteena nähtiin lähinnä tätä kautta muodostuvan ympäristötiedon pirstaleisuus.
Maaseutuohjelman yritysrahoitukseen todettiin liittyvän selkeitä ympäristöhyötyjä, joskin myös biotalouden kasvuun liittyviä riskitekijöitä. Elintarvikeyrittäjyys, puun monipuolinen käyttö, uusiutuvan energiantuotanto, materiaalien kierrätys sekä luontoon liittyvä palvelualat nousivat voimakkaimmin esille tuettujen hankkeiden joukossa. Investointitukien kautta on tarjoutunut mahdollisuuksia uuden teknologian käyttöönottoon, mikä useinkin on ollut myös ympäristövaikutusten kannalta parempaa. Erityisen tärkeää ohjelmassa on ollut alan ympäristötietoisten edelläkävijöiden tukeminen, minkä myötä toimialoilla avautuu uusia näkymiä ympäristöarvojen entistä laajempaan huomioimiseen. Uusiutuvien luonnonvarojen hyödyntämiseen liittyy kuitenkin aina myös riskejä kasvavasta ympäristökuormituksesta, minkä vuoksi ympäristönäkökulmat kannattaa jatkossakin pitää keskeisesti mukana toimialan kehittämislinjauksissa.
Toimenpiteiden toteutus
Maatilojen ympäristökorvauksiin sisältyy tila- ja lohkokohtaisia sitoumuksia sekä ympäristösopimuksia (1,6 mrd. euroa). Ohjelman toimenpiteille asetettujen pinta-alatavoitteiden todettiin pääosin täyttyneen. Muun muassa ravinteiden tasapainoiselle käytölle, kasvipeitteisyydelle, kerääjä- ja saneerauskasveille, suojavyöhykkeille, luomuviljelylle sekä kosteikkojen perustamiselle asetetut tavoitteet saavutettiin, ja osin jopa ylitettiinkin. Pohjavesialueille ja happamille sulfaattimaille suunnattujen ’ympäristönurmien’ (8 %) sekä yksipuolisen viljanviljelyn alueille suunniteltujen ’viherlannoitusnurmien’ (30 %) toteutus jäi kuitenkin selkeästi asetetuista tavoitteista.
Investointitukia myönnetään maatilojen ja maaseutuyritysten toiminnan kehittämiseen sekä ei-tuotannollisiin ympäristöinvestointeihin (1,0 mrd. euroa). Maatilahankkeissa oli mukana erityisesti lannan varastoinnin ja levittämisen tehostamista sekä salaojituksia. Maaseutuyritysten investoinneissa tuettiin biotalouden kasvua muun muassa elintarviketuotannon, puun käytön, bioenergian, kierrätyksen ja luontolähtöisten palveluiden osa-alueilla.
Kehittämishankkeita toteutetaan sekä Ely-keskusten että Leader-toimintaryhmien rahoittamina (718 milj. euroa). Vesiensuojeluun liittyviä hankkeita oli tähän mennessä toteutettu kaikkiaan 11,7 milj. euron laajuudella. Alueellisten toimijoiden yhteistyönä toteuttamat hankkeet täydentävät hyvin maatilojen tekemiä ympäristötoimenpiteitä. Kilpailutuksen kautta rahoitettujen hankkeiden voidaan ajatella kuvastavan parasta mahdollista alueellista osaamista kyseisten teemojen käsittelyyn.
Maatiloille suunnattu neuvonta (29 milj. euroa) oli tällä ohjelmakaudella käyttöönotettu uusi ohjelmatoimi. Sen käytölle on jatkossakin selkeät perusteet monimuotoisen ohjelmakokonaisuuden käyttöönoton ja ympäristötoimien tilakohtaisen suunnittelun näkökulmasta. Myös arvioinnin näkökulmasta toimenpide on tehokas, sillä toimenpiteen käyttöotto kertoo suoraan neuvontapalvelun laadusta ja tarpeellisuudesta.
Toimenpiteiden vaikuttavuus
Ravinnekuormituksen vähentämiseksi on ohjelmassa toteutettu laajalti erilaisia toimenpiteitä. Peltoalasta noin 94 % saatiin mukaan ympäristökorvausjärjestelmän mukaisiin toimenpiteisiin. Laaja sitoutuminen tarkoittaa ympäristökuormitusta vähentävien toimien suurta toteutusalaa ja vaikuttavuutta koko Suomen alueella. Kaikkia sitoutuneita tiloja koskee ravinteiden tasapainoisen käytön vaatimukset, jossa rajoitetaan typpi- ja fosforilannoitusta. Voimakkaimmin rajoitteet kohdentuvat korkean ravinnetilan maille. Lannoitusrajoitukset ovat vesiensuojelun kannalta tehokkaita myös maaperään kohdistuvien pitkäaikaisvaikutusten kautta.
Eroosiota vähentävän talviaikaisen kasvipeitteisyyden piiriin saatiin ohjelman kautta kaikkiaan 1,4 milj. hehtaaria peltoa eli 61 % peltoalasta. Kasvipeitteisyystoimenpiteen ala oli tästä noin 1,25 milj. hehtaaria. Peltomaiden eroosion arvioidaan laskeneen tämän myötä noin viidenneksellä viimeisimmän ohjelmakauden aikana. Toimenpiteeseen sisältyi kuitenkin erilaisia kasvipeitteitä, joiden tehokkuus eroosion vähentämisessä vaihtelee. Tutkimusten perusteella monivuotinen nurmi ja ruokohelpi ovat tehokkaimpia, ja syyssänkimuokkaus vähiten tehokas.
Suojavyöhykkeet, monivuotiset ympäristönurmet ja luonnonhoitopeltonurmet todettiin hyviksi toimiksi eroosion ja typpikuormituksen vähentämisessä. Suojavyöhykkeiden sijoittuminen ei kuitenkaan ollut vesiensuojelun kannalta optimaalisinta. Kerääjäkasvien viljely otettiin laajasti käyttöön tuoden uutta menetelmäosaamista maanrakenteen parantamiseen, maaperän hiilen lisäämiseen sekä typpikuormituksen vähentämiseen. Paikallisia ja alueellisia vesiensuojelun hankkeita on toteutettu laajalti.
Osa toimenpiteistä kohdennettiin Itämeren valuma-alueille eteläisessä ja läntisessä Suomessa, jossa maatalouden ravinnekuormitus vesistöihin on suurinta. Alueellisesti kohdennettujen vesiensuojelutoimien rinnalla on kuitenkin tarpeen jatkaa myös maatalouden vesiensuojelua koko maan laajuudessa, ja sitä kautta huolehtia niistäkin vesistöalueista, jotka ovat säilyneet paremmassa tilassa.
Fosforilannoituksen tarkentaminen näkyy pitkällä aikavälillä maan fosforipitoisuuden laskuna, mistä on uusimpien viljavuusanalyysitulosten mukaan saatu viitteitä.
Vuokapeltojen määrä on noin 800 000 hehtaaria, eli kolmannes peltoalasta, mikä saattaa useinkin vähentää kannustimia peltomaan kasvukunnon pitkäjänteiseen hoitamiseen. Kasvukunnon näkökulmasta myös viljelykierrot ovat edelleen liian yksipuolisia. Helsingin yliopiston Ruralia-instituutin toteuttamassa OSMO-hankkeessa kehitettiin menestyksellisesti ratkaisuja ongelmalohkojen tunnistamiseen ja käsittelyyn. Näkökulma oli toimiva, sillä heikosti kasvavien lohkojen kunnostamisessa yhdistyvät sekä viljelyn taloudellisen kannattavuuden että vesistökuormituksen vähentämisen tavoitteet.
Ilmastonmuutoksen edetessä tulee jatkossa edelleen panostaa lantaketjujen kehittämiseen, salaojitukseen ja peltomaiden rakenteen ylläpitämiseen. On arvioitu viidenneksen Suomen lantamäärästä vaativan prosessointia, jotta lantafosforin kuljetus onnistuu yli maakuntarajojen. Ravinteiden kierrätystä lisäämällä voidaan alentaa ravinnetaseita ja kotieläinvaltaisten alueiden kuormitusta.
Maaseutuohjelmaan sisältyi myös maatalouden kasvihuonekaasupäästöjä rajoittavia sekä peltomaan hiilen sitomista lisääviä toimia. Toimenpiteiden vaikutus on kuitenkin ollut vielä rajallinen, sillä maatalouden kasvihuonekaasupäästöjen määrä on 2000-luvun aikana pysynyt lähes samalla tasolla. Maatalouden ammoniakkipäästöjen osalta on päästy kansallisella tasolla alenevaan kehitykseen. Peltojen pintamaan hiilipitoisuuden kehityksen todettiin Luken valtakunnallisen seurannan perusteella olevan edelleen laskusuuntaista. Suurin vähenemistä hillitsevä vaikutus Maaseutuohjelmassa oli kerääjäkasvien viljelyllä.
Kasvinsuojeluaineiden myyntimäärät ovat pysyneet jokseenkin samalla tasolla kuin edellisellä ohjelmakaudella. Glyfosaatin käytön edellisellä ohjelmakaudella tapahtunut kasvu on tasaantunut. Varsinaisia kasvinsuojelutoimenpiteitä ohjelmassa on vain vähäisellä pinta-alalla. Useisiin ohjelmatoimiin (luomu, suojavyöhykkeet, ym.) liittyy kuitenkin kasvinsuojeluaineiden käytön vähentäminen. Kasvinsuojeluaineiden tarpeenmukainen käyttö on jatkossakin perusteltua, sillä hyvä kasvinterveys turvaa ravinteiden tehokasta käyttöä sekä hyvää satotasoa.
Ohjelmamuotoinen hallinto
Yhteenvetona voidaan todeta maaseutuohjelman ympäristötoimien olleen erittäin laaja ja monipuolinen kokonaisuus. Monilla ympäristöön liittyvillä osa-alueilla on ohjelman myötä saavutettu myönteisiä tuloksia. Erityisesti pitkäjänteistä työtä on tehty maatalouden vesiensuojelun parissa.
Ympäristökysymykset tulevat todennäköisesti jatkossakin olemaan yksi maatalouden ja ruoantuotannon keskeisimpiä reunaehtoja. Siten myös julkisen rahoituksen kautta toteutetut ympäristökorvaukset tulevat säilymään osana maatilojen toimintaa. Toimenpiteiden toteutukseen olisi kuitenkin tärkeää löytää nykyistä selkeämpiä ja hallinnollisempi keveämpiä toimintamalleja. Viljelijöiden ammatillista profiloitumista ympäristö- ja luontopalveluiden tuottajina voitaisiin tukea.
Elintarvikeketjun toimijoilla on myös keskeinen rooli tuotannonalan kehittäjänä. Kuluttajat vaikuttavat ruokavalintojen kautta. Toisaalta heidän mahdollisuutensa perehtyä laajan elintarvikevalikoiman monipolvisiin tuotantoketjuihin, ja niiden ympäristövaikutuksiin ovat väistämättä rajalliset. Sikäli olisi tarpeen, että myös elintarviketeollisuus ja -kauppa ottavat lisääntyvässä määrin vastuuta tuotantoon liittyvistä ympäristökysymyksistä.
Lue lisää: Maaseutuohjelman ympäristöarviointi -loppuraportti
